国家天然气政策演变史

日期:2021-11-26 11:06:24

来源:来源:天然气新时代

作者:企业管理部 崔延东

浏览数:0

从2015年至2018年9月5日,共计24份与天然气密切相关的国家政策文件(含2012年的《天然气利用政策》),旨在梳理国家天然气体制改革的基本思路和演变路径,尝试预测后续的政策走向和改革方向。

政策梳理按照发文时间排序,文中所列文件编号为本文中的序号。.jpeg

1、天然气利用政策

发文者:国家发改委

发文时间:2012年10月14日

政策要点:

(1)定义天然气范围:国产天然气、页岩气、煤层气、煤制气、进口管道天然气和液化天然气(LNG)

(2)五类用户:城市燃气、工业燃料、天然气发电、天然气化工和其他

(3)四类优先顺序:优先类、允许类、限制类、禁止类

点评:

虽然是6年的前的文件,但直至今日,其规定的天然气范围、用户分类、用气优先顺序仍是后续政策的制定依据。

在其“保障措施”条款中,已经提出了建设储调能力、设施开放、按合同供气、季节价格、可中断用户调峰等内容,这都是当下热议并逐步落地的政策。

《天然气利用政策》的第一版是2007年的,2017年有第三版的征求意见稿流出,但至今仍未正式出台,故现行版是2012版第二版。

文件不长,全文7页,建议天然气行业所有同仁都看看。新版出台后,要特别关注,这是行业的基础性文件。

2、关于理顺非居民用天然气价格的通知

发文者:国家发改委

发文时间:2015年2月14日

政策要点:

(1)非居民门站价“存量气”和“增量气”并轨,增量气价降0.44元/方,存量气价升0.04元/方。

(2)直供用户气价放开试点,由供气企业和用户协商。

点评:

天然气价改在2011年就开始在两广试点,定价方法从“成本加成法”改为“市场净回值法”。

本文件出台后,非居民门站价再无“存量气”和“增量气”之分,实行“一省一价”。增量气降4毛4,对下游市场开发是个利好。

直供气价放开也是首次得到国家政策确认,是后面几年直供愈演愈烈的肇端,对城燃公司冲击很大。

3、关于推进价格机制改革的若干意见

发文者:中共中央、国务院

发文时间:2015年10月12日

政策要点:

(1)缩小政府定价范围:除“重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”外,都由市场定价。

(2)推行天然气价格改革:加快放开气源和销售价格;按照“准许成本加合理收益”原则,合理制定天然气管网输配价格。

(3)加强政府价格监管和反垄断执法。

点评:

本文件是中共中央和国务院联合下发的,是我国最高级别的政策文件,是全国价格机制改革的纲领性文件,天然气仅是其中一项具体内容。

天然气气源和销售价格在该政策出台之后放开节奏加快,到2018年9月,仅剩管输气门站价和用户侧民用价还是政府定价。

该文件对天然气行业的最重要影响是加强“价格监审”和“反垄断”,长输管线管输费明确定价、省网降管输费、城燃公司规定7%的收益率、燃气行业反垄断调查和处罚日益增多等等,源头都是本文件。

4、关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知

发文者:国家发改委

发文时间:2015年11月18日

政策要点:

(1)非居民用气门站价降0.7元/方。

(2)非居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理。

(3)抓紧建立居民阶梯气价制度,确保年内(2015)出台。

(4) 用2-3年时间全面实现非居民用气的公开透明交易(上海交易中心)。

点评:

这是3号文件在天然气行业气源端的具体执行政策。天然气价改的文件在此之前和之后都有,这是实际效果最大的一份!

门站价直降7毛钱,让大规模推行“煤改气”、分布式能源项目的经济可行性增强,对消费侧增长的促进作用立竿见影。全国天然气消费增速从2015年的3.4%,骤增至2016年的9%、2017年的11%。

到目前,基准门站价管理和居民阶梯气价制度的要求,已基本完成;非居用气虽然还未做到全面“公开透明交易”,但上海交易中心的地位日益重要。

5、关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知

发文者:国家发改委

发文时间:2016年8月26日

政策要点:

(1)要求各省出台具体办法,降低省内管道输配气价格,减少中间环节,不准用“统购统销”增加收费。

(2)要求各省加强成本监审,整顿规范收费行为。

点评:

这是一份承上启下的文件,既是前述3号文件的落地,也是后续国家发改委和各省出台限制输配气价、加强成本监审的源头。

按文件原文表述,高额的省管网管输费,特别是那种“三连站”收费模式,是本文件的重点治理对象。

6、页岩气发展规划(2016-2020年)

发文者:国家能源局

发文时间:2016年9月14日

政策要点:

(1)截止2015年底,全国探明页岩气地质储量5441亿方,2015年产量45亿方,2020年目标300亿方,2030年800-1000亿方。

(2)列明了页岩气开发面临的困难、应对措施和重点区块;明确了“十三五”期间国家继续补贴,前三年0.3元/方,后两年0.2元/方。

点评:

本规划制定时,正是国内天然气价格最低、市场较为低迷的时候,故整体风格比较保守务实。关心页岩气的同仁可以重点关注。

2018年9月5日,国务院下发的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》中明确:对非常规天然气开发的国家补贴政策延续至“十四五”。

7、天然气管道运输价格管理办法(试行)和 定价成本监审办法(试行)

发文者:国家发改委

发文时间:2016年10月9日

政策要点:

(1)从2017年开始,有效期5年。针对跨省长输管线按照“准许成本加合理收益”的原则,由国家价格主管部门确定管输费。

(2)按负荷率75%对应的税后全投资收益率8%确定管输费。

(3)“成本监审办法”详细列示了可以计入和不可以计入成本的科目。

(4)提出供气企业须将管道业务独立出来,至少要做到“财务单独核算”;提出需定期公示成本和运营数据的要求。

点评:

这也是3号文件在天然气行业的具体执行政策。4号文件针对气源侧,本文件针对长输管线管输费,5号文件针对省管网。

本文件的意义重大,其后两年各省出台的地方输配价格管理办法都是参照本办法的原则和思路,都采用了“准许成本加合理收益”的模式确定输配价格,对成本科目的确认,也几乎是照搬本办法。

8、生物质能发展“十三五”规划

发文者:国家能源局

发文时间:2016年10月28日

政策要点:

(1)总结了截止2015年底,我国生物质能的发展现状和存在的问题,对比了全球生物质能发展数据。

(2)按照四大类别和优先顺序确定了生物质天然气、生物质成型燃料、生物质发电、生物质液体燃料的“十三五”发展目标。

(3)特别列出“投资估算”预计“十三五”期间新增投资额为2000亿元。

点评:

本规划制定时,正是国内天然气价格最低、市场较为低迷的时候,故整体风格比较保守务实。关心生物质能源的同仁可以重点关注。

2018年1月和8月,国家能源局分别下发有关 “生物质热电联产”和“生物天然气国家级示范项目的文件,说明国家仍然重视生物质能开发,但离规模化、商业化运作还有较大距离。

9、煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十三五”规划

发文者:国家能源局

发文时间:2016年11月24日

政策要点:

(1)总结了截止2015年底,我国煤层气(煤矿瓦斯)的发展现状和存在的问题。2015年,两者合计利用量约100亿方。

(2)提出煤层气(煤矿瓦斯) 2020年目标为利用量约200亿方;明确了重点区块和推进措施。

点评:

该规划制定时,正是国内天然气价格最低、市场较为低迷的时候,故整体风格比较保守务实。关心煤层气、煤矿瓦斯的同仁可以重点关注。

10、天然气发展“十三五”规划

发文者:国家发改委、国家能源局

发文时间:2016年12月24日

政策要点:

(1)总结了截止2015年底,我国天然气行业的发展现状和存在问题。

(2)分析“十三五”天然气行业发展的机遇和挑战,确定了指导思想、基本原则、四大方面重点任务(气源、管网、储调设施、市场利用)和保障措施。

(3)市场利用四大工程:大气污染治理重点地区气化工程、天然气发电及分布式能源工程、交通领域气化工程、节约替代工程。

(4)2020年重要指标:天然气占一次能源消费比重力争提高到10%左右;保供能力3600亿方;国家干线增加4万公里达到10万公里,输气能力4000亿方;地下储气库工作气量148亿方;天然气发电装机规模达到1.1 亿千瓦以上;气化各类车辆约1000 万辆,配套建设加气站超过1.2 万座,船用加注站超过200 座。

(5)小亮点:第25页天然气与煤炭等环保排放的比较数据(常写报告的同学请留意,这是国家的计算口径,直接用,不会错!);附件的长输管线规划。

(6)对天然气的定位:是中国能源转型最为重要和现实的抓手。

点评:

这是行业发展的基础性、纲领性文件,国家确立的天然气在“十二五”期间的发展目标和重点工作方向。可能有些具体小指标,2020年不一定能完全实现,但大数据、大方向是要完成的。2017和2018年出台的政策,都是在本规划的框架和目标内走的。

建议天然气从业人员都认真读读。

11、能源发展“十三五”规划

发文者:国家发改委、国家能源局

发文时间:2016年12月26日

政策要点:

(1)总结了截止2015年底,我国能源行业的发展现状和所获成绩。

(2)分析“十三五”国际国内能源行业的发展趋势,面临的问题和挑战,确定了指导思想、基本原则、政策取向、主要目标和主要任务。

(3)2020年重要指标:能源消费总量50 亿吨标煤以内,煤炭消费总量41 亿吨以内;全社会用电量预期为6.8 — 7.2 万亿千瓦时;能源自给率保持在80%以上;非化石能源消费比重提高到15%以上,天然气消费比重力争达到10%,煤炭消费比重降低到58%以下;单位国内生产总值能耗比2015 年下降15%,煤电平均供电煤耗下降到每千瓦时310 克标准煤以下,电网线损率控制在6.5%以内;单位国内生产总值二氧化碳排放比2015 年下降18%。

(4)有关天然气的具体表述:判断到2030年,天然气将成为全球第一大能源;拓展天然气消费市场,城市“煤改气”450亿方,加快建设天然气分布式能源项目和天然气调峰电站,2020年气电装机规模达到1.1 亿千瓦; 2020年主要目标与《天然气发展“十三五”规划》一致。

点评:

这是中国能源行业发展的基础和纲领性文件,体现了国家能源战略方向。

本规划制定的2020年发展目标,分为“预期性”和“约束性”两类,比如煤炭降到58%以下就是约束性指标,即减煤目标是硬指标。

关于农村清洁能源和“煤改气”的提法比较意思:在《能源规划》中提到“煤改气”前面一定冠有“城市”,在“大力发展农村清洁能源”一段中,完全没提天然气。而在《天然气规划》中却有“在城中村、城乡结合部等农村地区燃气管网覆盖的地区推动天然气替代民用散煤,其他农村地区推动建设小型LNG 储罐替代民用散煤” 。这说明,两份文件的起草者,在“农村煤改气”的问题上还是有分歧的。尽管2017年京津冀“农村煤改气”搞的轰轰烈烈,笔者对此还是持保留态度。

虽然全文有45页,还是建议能源行业从业人员都认真读读,至少认真读您所在细分行业的相关内容。

12、能源生产和消费革命战略(2016—2030)

发文者:国家发改委、国家能源局

发文时间:2016年12月29日

政策要点:

(1)2030年重要指标:能源消费总量控制在60 亿吨标准煤以内,非化石能源占能源消费总量比重达到20%左右,天然气占比达到15%左右,新增能源需求主要依靠清洁能源满足;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降60%-65%,二氧化碳排放2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰。

(2)清洁低碳,安全高效是中国的能源战略。

点评:

11号文件《能源规划》的目标设定到2020年,是近期规划。

本条《能源革命战略》主要是设计到2030年的能源远景目标和发展战略,更加宏观,更加长远,对能源领域需要长期研究的新技术、需要长期努力才能攻克的老问题等方面论述比较详细,是中长期规划。

建议,参照11号《能源规划》同步阅读。

13、关于深化石油天然气体制改革的若干意见

发文者:中共中央、国务院

发文时间:2017年5月21日

政策要点:

(1)主要分为四大部分:指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。

(2)油气体制改革的基本原则和总体思路是:问题导向和市场化方向。

(3)八大重点任务:一、完善并有序放开油气勘查开采(针对国内上游开采,鼓励非国有资本进入);二、完善油气进出口管理(这条只讲了油,完全没提气的事儿);三、改革油气管网运营机制(要求管网独立、对第三方主体公平开放);四、深化下游竞争性环节改革(加大天然气市场开发,终端配售环节鼓励公平竞争);五、改革油气产品定价机制(非居民气价市场化,交易中心市场化定价机制,管输费成本监审和价格管制);六、深化国有油气企业改革(混改,专业化公司);七、完善油气储备体系(天然气调峰政策和分级储备调峰机制,写的很详细);八、强调安全和环保。

点评:

笔者一直没有找到文件原文,公开渠道能查到的只有新华社发的一篇新闻通稿。上述“政策要点”摘录即来自该通稿。不过,从内容来看,通稿应该已经将文件的核心内容都披露出来了。

和3号文件一样,本文件也是中共中央和国务院联合下发的,是我国最高级别的政策文件,是未来5年油气行业体制改革的纲领性文件,后续其他政策都是本文件的具体执行和落地。

该文件的重要性、对行业深远影响的意义,不再赘述。通稿全文不过2000字多一点,建议油气行业同仁都要认真研读!

因为是“油气体制改革”,油和气的内容一起写的,这是该文件的最大不足。“指导思想、基本原则、总体思想”可以共用,至少“重点任务”部分应该分开。油和气,全产业链来看,差异很大,有各自特点和问题,放在一起,不合适。这或者说明,在国家层面天然气还没重要到成为独立能源种类的地位;或者说明,国家政策的拟定者不认为油和气两个行业的差异很大。

具体到天然气行业,诸如管网独立、非居民气价市场化、管输费监管、储调政策、点供直供合法化等行业热议问题,文件都有具体表述和改革要求,后续政策都是在这个框架里展开的。有的已经有具体政策出台,本文后面详述;有的暂时只有传闻,靴子还未落地。

14、关于加强配气价格监管的指导意见

发文者:国家发改委

发文时间:2017年6月20日

政策要点:

(1)将城镇燃气管网定义为“网络型自然垄断环节”,配气价格需要政府强监管。

(2)配气价定价原则为“准许成本加合理收益”,与长输管线、省网的管输费定价原则一致。

(3)确定准许成本和收益率的原则和个别具体参数,如:供销差5%以下,三年内降至4%以下;固定资产30年折旧;全投资税后收益率7%(长输管线是8%)等。

(4)最低气量确认原则;价格3年期动态调整;如价格上调有压力,地方政府可以不调或少调。

(5)对城燃公司延伸服务加强价格和成本监审。

(6)要求各省在2018年6月底前出台具体办法。

点评:

这也是前述3号价格改革文件在天然气行业的具体执行政策。4号文件针对气源侧,,5号文件针对省网管输费,7号文件针对长输管线管输费,本文件针对城燃配气价,产业链就全了。

相比7号文件对长输管线管输费的详细规定,本文件更多的是原则性规定,但几个核心参数还是给出了具体值。

各省的具体细则,由省里来定。据已经出台的各省文件来看,全都是参照7号文件的具体规定拟定的。

城燃公司要重视本文件,更要认真学习企业所在省份的具体规定。

15、加快推进天然气利用的意见

发文者:国家发改委、国家能源局等13个部委局

发文时间:2017年6月23日

政策要点:

(1)下游重点应用领域:北方地区冬季清洁取暖、工业和民用“煤改气”、天然气调峰发电、天然气分布式、天然气车船。

(2)天然气定位:我国现代清洁能源体系的主体能源之一。

(3)发展目标:2020 年,一次能源中的占比10%,储气库工作气量148 亿方;2030年,一次能源中的占比15%,储气库工作气量350 亿方。(与10号、11号、12号三份发展规划的数据一致)

(4)改革方向:天然气价格市场化;气电价格联动;客户自主选择气源和供气路径(直供点供的政策依据);管网、接收站等设施开放;储气调峰责任,互联互通。

点评:

这是一份尴尬的文件。

起草的时候,2017年的气荒还没发生;前述13号中央和国务院的“体制改革的若干意见”刚刚出台,还没来的及引用。

所以,虽然只过去了一年的时间,再回头看这份文件的感觉是:大方向都对,但具体表述和实际情况已经有较大出入。比如,对储气调峰责任的划分等。

特别是2018年9月5日国务院的文件(稍后详述),相当于本文件的更新版和升级版。

16、关于进一步加强垄断行业价格监管的意见

发文者:国家发改委

发文时间:2017年8月23日

政策要点:

(1)定义垄断行业,并列举常见行业。与天然气相关的有:天然气管道运输、居民供水供气供热。

(2)垄断行业定价办法是“准许成本+合理收益”;定价思路为“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”。

(3)与天然气相关的具体表述:一、强化省内短途管道运输和配气价格监管,加快落实输配气价格监管要求,全面梳理天然气各环节价格,2018年底前各地要建立起输配环节定价办法、成本监审办法,重新核定省内短途管道运输价格,制定独立配气价格,降低偏高输配价格。二、开展城镇供气成本监审,完善居民用气价格机制,优化居民用气阶梯价格制度,减少交叉补贴。推进北方地区清洁供暖,落实煤热、气热价格联动机制,开展供热成本监审,按照“多用热、多付费”原则,逐步推行基本热价和计量热价相结合的两部制价格制度,合理引导热力消费。

点评:

这也是前述3号中央价格改革文件的落实文件,并不只针对天然气行业,是对所有垄断行业价格改革推进较慢事项的一次督促和提醒。

天然气行业,之前的4号、5号、7号、14号文件已经做了详细规定,本文件主要是督促和提醒各地方政府,抓紧出台针对省网和城燃的价格监管办法。

17、关于核定天然气跨省管道运输价格的通知

发文者:国家发改委

发文时间:2017年8月29日

政策要点:

(1)规定了中石油8家、中石化2家等共13家跨省长输管线的管输费。

(2)定价单位为“元/千立方米*公里”。

点评:

这是根据前述7号文件,国家对长输管线管输费的具体定价表。

文件正文只有半页,核心是附件那一页表格,上面列明了当时几乎全部已经投运的长输管线所属公司、管径和定价。

国家发改委一边在督促各省尽快出台对省网和城燃的输配价格监管办法,一边“快速”(7号文件到17号文件用了11个月)出台长输管线管输费的价格表。

18、关于降低非居民用天然气基准门站价格的通知

发文者:国家发改委

发文时间:2017年8月29日

政策要点:

(1)非居民用气基准门站价格每千立方米降低100元。

点评:

本文件非常简单:因为增值税率从13%降到11%,且长输管线成本监审有效果,故非居门站价降1毛。

19、关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见

发文者:国家发改委、国家能源局

发文时间:2018年4月26日

政策要点:

(1)2020年储气能力要求:供气企业年合同量的10%;地方政府本地3天平均用量;城燃企业年售气量的5%;三者不可重复计算。

(2)责任明确:供气企业负责季节(月)调峰和应急;地方政府负责协调确定日调峰责任主体;城燃企业负责小时调峰。

(3) 多层次储气调峰体系:地下储气库、沿海LNG 接收站为主;内陆LNG 储罐为辅;这两者计入储气能力指标计算范围。气田调峰、可中断供应、可替代能源和其他调节手段作为补充,不计入储气能力指标。管网互联互通为支撑。

(4)市场化机制:强调按合同供气,上游不多供,多供另议价;储气调峰气价自主定价;储气设施投资主体多元,解决储气能力手段多元;大用户可自行建设储气设施;提出“辅助市场”概念。

(5)加强监管:如完不成相应储气能力建设,对城燃公司可能危及特许经营权;对上游供气企业缩减市场份额;对地方政府问责约谈。

(6)配套政策:储气库中央财政补贴/补助;接收站增值税返还;强化用地保障;加快项目审批。

点评:

2014年,国家就出台了一系列天然气储调政策,但进展缓慢。2017年冬季气荒,引起了国家领导人的高度重视,主管部门在大力解决燃眉之急的同时,更加希望能从根源上解决隔几年就来一次“气荒”问题。

于是这份责任划分更加明确、指标要求更加具体、惩戒措施更加严厉的文件应运而生。

笔者看来,该文件的出台,对业内各方的影响可谓几家欢喜几家愁:对于供气企业,利好更多;对于城燃企业,可能会危及特许经营权;而对地方政府,又多了一份可能严厉问责的担子。

20、关于做好2018年降成本重点工作的通知

发文者:国家发改委、工信部、财政部、人民银行 4部委

发文时间:2018年4月28日

政策要点:

(1)合理降低用能成本:深化电力、天然气价格改革。

(2)一般工商业电价平均降低10%。(对分布式能源等气电是负面影响)

(3)支持有条件的企业自建分布式能源,支持新能源发电与用能企业就近就地进行交易。(此分布式包含光、风、天然气、生物质等,“就近就地交易”是利好)

(4)指导地方加强省内天然气管道运输和配气价格监管。

点评:

本文件是国家“三去一降一补”政策中“一降”的具体体现,一句话概括就是“降低企业、特别实体经济的成本”,降低用能成本是其中一项内容。

对天然气行业而言,本文件直接影响不大,具体提到的只有上面第(4)条。但是对电力行业的要求比较多,比较具体。电和气的相关性,越来越大,电的变化,对气会有间接影响。

21、关于理顺居民用气门站价格的通知

发文者:国家发改委

发文时间:2018年5月25日

政策要点:

(1)居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理(非居民用气已于2015年11月做此调整)。

(2)居民和非居民并轨:门站价相同,此次最大调整幅度原则上不超过每千立方米350元。

(3)鼓励季节性差价和上海/重庆天然气交易中心市场化定价。

(4)终端民用气售价调整原则:主要针对一档气价;不能超过本省门站价上调幅度;不能超过0.35元/方。

点评:

本政策是中央和国务院联合下发的3号价格改革和13号油气行业体制改革文件的落地政策,是持续近10年天然气价格改革的最新进展。

门站价分为民用和非民用执行多年,行业诟病颇多。但这次真的并轨了,业内看法不一,有支持的,认为虽然是短期涨价,但长远看利于行业发展;有吐槽的,认为天然气价改就是上游变着法儿涨价。

笔者更认同前者,长远来看,即使是对下游城燃公司,门站价并轨也是利大于弊。

22、关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知

发文者:国务院

发文时间:2018年6月27日

政策要点:

(1)四个重点:重点防控污染因子是PM2.5;重点区域为京津冀及周边、长三角、汾渭平原;重点时段是秋冬季;重点行业和领域有钢铁、火电、建材等行业,“散乱污”企业、散煤、柴油货车、扬尘治理等领域。

(2)优化四大结构:产业结构、能源结构、运输结构、用地结构。

(3)强化四项支撑:环保执法督察、区域联防联控、科技创新、宣传引导。

(4)实现四个明显:降低PM2.5浓度、减少重污染天数、改善大气环境质量、增强人民的蓝天幸福感。

点评:

本文件是2013年“大气十条”的升级版,是国家领导人“两山”理论在大气治理领域的纲领性文件,是环保口的政策,不是能源口的。能源、天然气都只是其中的一个方面。

但这份文件对天然气行业的影响巨大且深远。打赢蓝天保卫战的底层逻辑是:减少煤炭消费总量、用清洁能源来填补缺口。据本文件,清洁能源包括天然气、水、核、风、光、生物质、地热、煤炭清洁利用等,这里面,具备全国性、全年性、大量替代煤炭条件的能源也就是天然气了。所以,环保将是未来5年天然气行业快速发展的第一推动力。

2017年冬季“气荒”,使得各级政府和客户对天然气的保供能力心存疑虑,所以,本文件有关天然气的很多提法,相比之前的行业政策,更加谨慎。

减的煤,能有多少变成气,关键在于天然气行业能否让各级政府和客户重拾信心,消除“气荒”对天然气供应和价格的负面预期。

笔者建议,天然气行业从业者,特别是战略、市场开拓、项目开发相关岗位的同仁,一定要认真研读。它的管辖期到2020年,彼时,如果环保目标还未实现,还会有新的“十条”出来。环保,是长期国策。

23、油气管网设施公平开放监管办法(公开征求意见稿)

发文者:国家发改委、国家能源局

发文时间:2018年8月3日

政策要点:

(1)设施开放前提:保障现有用户现有服务并具备剩余能力。

(2)本办法所有内容都不适用于城镇燃气设施。

(3)要求开放的设施:天然气管道(国家长输管线、省管网、各地自建输气支线等),液化天然气接收站,地下储气库。

(4) 可申请开放设施的用户:天然气生产企业(包括煤制气等非常规天然气)、城镇燃气、贸易商、燃气电厂、大工业用户。

(5)责任主体:油气管网设施运营企业(主要就是三大油、各省网公司,少量支线和接收站的地方业主单位)。

(6) 应当对油气管网设施的运营业务实行独立核算,推进油气管网设施独立运营。

(7)不得以统购统销等名义拒绝开放油气管网设施。

(8)以热量作为贸易结算依据。

(9)可优先享受开放服务的两类资源:需承担重大应急保供责任的油气资源;列入煤炭深加工产业规划的煤制天然气、煤制油等油气资源

点评:

国家能源局2014年就出台了《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,但实际开放量极少,进展缓慢。

在3号和13号文件之后,在2017年冬季“气荒”之后,设施开放迫在眉睫,才有了match这份新“办法”。

截止目前,至少中海油已经明确将会拿出接收站“窗口期”在上海交易中心公开交易。设施开放,迈出了实质性的一步。

特别提醒:本文依据的是“征求意见稿”,正式稿还未发布。

24、关于促进天然气协调稳定发展的若干意见

发文者:国务院

发文时间:2018年9月5日

政策要点

(1)天然气地位最新权威界定:天然气是优质高效、绿色清洁的低碳能源。加快天然气开发利用,促进协调稳定发展,是我国推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系的重要路径。

(2)三条基本原则:一、产供储销,协调发展;二、规划统筹,市场主导;三、有序施策,保障民生。

(3)十条具体措施。(详见文件原文)

(4)一些重要提法:对“煤改气”强调“以气定改”;对北方清洁供暖强调“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜油则油”;提出2020年国产气的目标是2000亿方;修订《城镇燃气设计规范》;环渤海地区LNG储运体系实施方案的各项目要加快落地;天然气供应要“全面实行天然气购销合同制度”;加大中央财政的补贴和支持力度;新增天然气量“优先用于城镇居民生活用气和大气污染严重地区冬季取暖散煤替代”;鼓励用户自主选择资源方、供气路径及形式;建立天然气保供成本合理分摊机制,相应应急支出由保供不力的相关责任方全额承担,参与保供的第三方企业可获得合理收益(最后这条是新提法)。

点评:

本文件的具体内容大多是已下发的专项政策的集成和汇总,全新的提法不多,主要是从国务院的高度再次强调各部门及各地方政府分工和责任。

由国务院发文,强调天然气“协调稳定发展”,足以说明国家对“保民生”、“保供暖”的重视程度,也说明天然气在国家能源结构中的地位日益重要。

文件只有4页,不到五千字,建议业内同仁认真研读原文。

以下为天然气改革路径分析:

一、已有改革政策要点分析

改革力度和节奏逐步加快。政策出台的密集程度逐年增加:2015年3项,2016年8项(6项为“十三五”规划),2017年6项,2018年前9月6项。2016年是“十三五”的开局之年,剔除6项规划,改革文件仅有2项。2017和2018年,在中共中央和国务院联合下发13号“油气体制改革若干意见”之后,天然气行业改革进入快车道,政策密集出台。

价改是重头戏和关键抓手。上表24项政策从内容来看:价格专题11项,“十三五”发展规划6项,行业综合政策5项,储气调峰和设施开放2项。仅从文件数量上,就可见天然气价改的重要性。

改革的总体思路是“市场化”和“管住中间,放开两头”。从气源价格看,2011年开始试行门站价制度,定价方法从“成本加成法”变为“市场净回值法”;2015年非居用气“存量气”和“增量气”并轨,最高门站价改为基准门站价;2018年居民和非居用气并轨,都实行可浮动的基准门站价制度。

目前,国家对气源侧的价格管制仅限于管道气源,且是“合同量”。对海气、接收站进口气、非常规气、液厂气、直供气、管道气“额外量”,价格由市场决定,鼓励在上海、重庆等交易中心形成市场价格。

销售侧价格,目前还是以各地政府定价为主,但也主要是控制民、商、交通等价格。工业气价,随着点供直供的竞争日增,已逐步市场化。

气源端和销售端价格管制的放开,体现的是“市场化”和“放开两头”,“管住中间”体现在对各级管网输配价格日益严格的监管。

2016年,出台针对长输管线的7号“价格管理办法”和“成本监审办法”,同时5号文件要求各省制定针对省网和城燃输配气价的管理办法。2017年,国家公布长输管线管输费价格表(17号文件),并一再督促各省尽快出台政策,降低省内输配气价(14、16号文件)。

截止目前,用气大省都出台了地方政策,省网的管输费普遍下调,都在2毛钱左右,城燃的售气价和收益率正在通过成本监审和反垄断加以监管。

储气调峰和设施开放进入实质性阶段。这两件事儿,2014年就有正式文件下发,但都没啥进展,根本原因是经济性差和上游的垄断惯性。经过2017年的气荒,特别是中国进入新时代,中央政府的权威性和政策执行力度大大加强。于是2018年分别出了新的政策(19号、23号文件),这次文件一出,相关主体马上开始行动:三大油、地方政府、大型城燃纷纷披露我已经有了多少储气能力,我已经计划建设多少储气能力,差不多每周都能看到新的拟建沿海接收站和大型内陆LNG储气设施的新闻;设施开放,中海油已经走出了接收站开放的实质性一步;长输管线开放,暂时还没消息,应该是等“国家管网”的事儿定了再说。

成本监审和反垄断成为常态。在“管住中间”的思路下,加上天然气管道的自然垄断属性,国家明确把城燃管道定性为“网络型自然垄断环节”,要加强成本监审、价格监管。从国家层面看,十五年前,几乎不管天然气的事儿;十年前,几乎不管城燃的事儿;五年前,关注度日益增加,但主要还是在上游环节;现在,对上中下游各环节,都开始重点关注。在特许经营制度下“野蛮生长”快速发展了20年的城市燃气行业,现在已经进入国家层面重点管理的行业之一。这是所有城燃同仁要认真面对的客观事实。

二、未来改革方向预测

我国天然气行业发展面临的主要问题:天然气产供储销体系还不完备,产业发展不平衡不充分问题较为突出,主要是:

(1)国内产量增速低于消费增速

(2)进口多元化有待加强

(3)消费结构不尽合理

(4)基础设施存在短板

(5)储气能力严重不足

(6)互联互通程度不够

(7)市场化价格机制未充分形成

(8)应急保障机制不完善

(9)设施建设运营存在安全风险等。

上面这九大问题,是上表24号文件——国务院刚刚下发的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》中第一段的原文表述,最新的权威判断。

知道了国家对现状问题的界定,结合历史政策脉络梳理,笔者预测未来天然行业改革方向如下:

(1)市场化还是坚定不移的大方向,“放开两头,管住中间”仍然是总体思路。

(2)价改仍然是重头戏和关键抓手。这是对应上述问题(7)。可能的措施有:门站环节气源价格和管输费完全分开;非居民气价在气源侧和销售侧都完全放开,由市场竞争定价,或者与上海等交易中心价格挂钩。如果真的按此实行,那整个行业都要重视合同气量,未来不管是量,还是价,只有签在合同里的才有保障,甚至这么多年都没有实际执行过的“照付不议”条款,也有可能动真的了。

(3)国产气源勘探开发力度加大,投资主体管制放松。这是对应上述问题(1)。天然气要成为主体能源之一,从国家能源安全的角度看,一定要解决进口比例过高的问题。可能的措施比较简单:强压三大油加大开发投入,包括常规和非常规天然气。近日,中石油召开董事会,国务院派专员出席,中石油董事长表态将会用“超常规”的力度加大国产油气资源开发。至于吸引各方资本参与油气勘探和开发,鼓励投资主体多元化,个人认为,政策还是会出,但实际效果有多少,值得观察。更可能的是结合国企改革、混改,非国有资本以投资方的角色参与,很难拿到控制权。当然,对于有资金、技术或者其他资源优势的非国有资本,是个不错的机会。参与上游开发,投入大,风险高,但回报也很可观。

(4)LNG接收站、进口商的主体管制逐步放松。这是应对上述问题(2)。进口多元化,核心是接收站,已有新奥、广汇、九丰建站,中海油也将“窗口期”公开交易,未来应该只会更宽松。气源国的多元化,除了传统的中西亚、澳大利亚、南亚等,原本寄望于美俄,现在主要靠俄罗斯了。国家在非洲也投入了大量资源,但目前还看不到明显的气源地。

(5)成立国家管网公司,严格考核储调责任。这是应对上述问题(4)(5)(6)(8)的。塞翁失马焉知非福,2017年的气荒,让储气调峰、管网建设、互联互通等问题得到前所未有的重视。国家用强力行政手段来推动市场推不动的东西,来要求央企和地方政府承担责任,来打破垄断和各自为政。不评论这种做法的合理性,但效果一定好。未来3-5年,将会掀起天然气“基建高潮”,对行业长远发展,肯定是好事儿。

(6)发电和工业用气相关政策会更有利于用户而不是供气方。这是应对问题(3)的。消费结构不合理,直白说就是京津冀冬季用气量太大,季节峰谷差太大。解决的办法,“削峰”是不可能的,这个峰还会继续增加,那就只剩“填谷”了,增加全国性夏季用气量。从体量上看,能和北方采暖用气平衡的只有发电和工业了。

(7)更加重视安全管理。这是应对问题(9)的。笔者没有直接从事过安全管理工作,不敢乱讲。直观感觉,相比煤炭、钢铁、化工等行业,天然气行业的上游三大油和下游城燃公司的整理安全管理水平不错。但这几年很多行业新进入者和“农村煤改气”,安全问题不容乐观。安全,是我们这个行业生存的底线,希望大家都能真的重视。

三、几点隐忧

关于国家管网公司。从电力行业改革的经验来看,两大电网公司成了产业链上的最强势者,输配侧到终端销售侧都在其掌控之下,发电侧虽然已充分竞争,但终端市场并不能分享到太多红利。现在,国家又花很大的行政力度来“革电网的命”。如果大一统的天然气国家管网公司,不能真的做到“公平透明开放”,那一定会走向电网的老路,气源方和市场端都得仰其鼻息过日子。

关于基建“大跃进”。前述9大问题,至少6条和基础设施直接相关,特别是储调设施,要求到2020年能力达标。这么短的时间内,这么大量的工程建设,必然是“超常规”、“大跃进”。工程质量能否保证,令人担忧。另外,2020或2022之后,会不会出现大量设施闲置浪费,也不好说。

关于强力行政手段和市场化。天然气改革大方向是“市场化”,但现实却是通过越来越强的行政手段来推进市场化进程,这样会掩盖很多市场本身存在的问题,比如经济性。如果,有一天行政手段放松,这个“市场化”还能维持吗?

希望笔者是杞人忧天,相信高层改革设计者一定能够避免这些问题的发生,或者想好了应对的办法。

虽然,天然气行业面临着诸多问题和困难,但未来5年,一定是快速发展的“黄金期”,也是行业改革的“关键期”。

按照国家能源战略,2030年我国天然气消费量至少在5000亿方/年的规模。祝愿成真!